● 重要活动

省人大对我市中小企业“一法一条例”实施情况开展执法检查和上半年经济社会发展情况进行专题调研

威海市人大常委会举行第十七次会议

威海市人大常委会对审议意见落实情况开展满意度测评

市人大常委会举办政德教育培训班

● 区市人大

环翠区人大对安全生产“一法一条例”贯彻实施情况开展执法检查

文登区人大常委会调研全区生态畜牧工作

● 他山之石

上海市人大常委会专项监督调研居住区分类投放点改造工作

山西出台地方性法规  推动项目建设提速

● 理论研究

巩固和完善农村基本经营制度

省人大对我市中小企业“一法一条例”实施情况

开展执法检查和上半年经济社会发展情况进行专题调研

7月3日至5日，省人大常委会委员、财经委副主任委员李同道

带领省人大执法调研组来我市对《中华人民共和国中小企业促进法》和《山东省中小企业促进条例》（以下简称“一法一条例”）实施情况开展执法检查和上半年经济社会发展情况进行专题调研。执法调研组召开了市政府及有关部门和企业界代表座谈会，并赴威海电子信息与智能制造产业园、威高集团、威海服务贸易产业园等地实地考察。市人大常委会副主任李文基陪同活动，副市长张伟作情况汇报。

李同道对我市“一法一条例”贯彻落实情况给予充分肯定。他强调，各级各部门要提高政治站位，加大学习宣传力度，把贯彻落实“一法一条例”作为一项重要工作抓实抓好。要坚持问题导向，切实帮助中小企业解决实际困难和问题，全力助推中小企业发展壮大。要增强政府职能部门做好中小企业工作的责任感和使命感，运用法治思维和法制力量推动中小企业快速健康发展。

李文基指出，要以省人大这次执法检查和专题调研为契机，紧扣法律法规，聚焦重点问题，持续改善中小企业发展环境，促进中小企业加快转型升级，为推动我市经济社会高质量发展提供强有力保障。

张伟表示，威海将持续改善融资服务、有效降低企业负担、提升税收优惠力度、加大专项资金扶持、加强“一法一条例”宣贯，确保我市经济行稳致远，加快“精致城市.幸福威海”建设。

（财经工委）

威海市人大常委会举行第十七次会议

6月25日，市第十七届人大常委会举行第十七次会议。市人大常委会主任王学文、副主任张竞分别主持全体会议，副主任毕礼伟、丛培卿、李文基，秘书长王炳刚出席会议。

会议听取审议了市政府关于《中华人民共和国禁毒法》《山东省禁毒条例》实施情况的报告、关于《威海市节约用水条例》实施情况的报告、关于全市安全生产工作情况的报告。

会议认为，近年来，全市各级政府及有关部门积极履行禁毒工作职能，不断加大毒品打击和治理力度，禁毒“一法一条例”得到了较好的贯彻实施。会议要求，各级各部门要切实增强禁毒工作的责任感、使命感和紧迫感，加强组织领导，强化检查督导，建立和完善协调配合、整体联动的禁毒工作机制；要增强禁毒宣传教育的实效性，积极动员全社会力量参与禁毒工作，努力营造全民禁毒的良好社会氛围；要加大打击力度，持续开展禁毒专项斗争和整治行动，推动互联网禁毒工作深入开展，实现精准打击效果最大化；要深化禁毒工作综合治理，加强防控网络建设和戒毒基础设施建设，全面夯实依法禁毒、从严治毒基层基础。

会议认为，《威海市节约用水条例》实施近两年来，各级政府及相关部门依法履责、狠抓落实，我市水资源节约利用工作步入法治化轨道，取得了明显成效。会议要求，要持续推进节水宣传教育常态化，有效增强全社会的节水意识和自觉性；要统筹规划中水输配管网设施建设，建立中水回用激励机制，着力提升中水利用率；要强化节水监督管理，加大对超计划用水、取水许可审批、节水器具使用等监管力度；要进一步明确水资源管理部门职责范围，建立高效的节约用水管理体制和监督考核机制，确保条例贯彻实施的效率和质量。

会议要求，全市安全生产工作要积极探索创新监管方式，深化重点领域专项整治，强化隐患排查治理，严防各类事故发生；要进一步压实企业主体责任，督促生产经营单位建立健全安全生产责任制，提升企业安全生产水平；要加大安全生产宣传教育培训力度，切实提高全社会公共安全意识和风险防范能力，深入推进安全监管执法规范化、信息化、专业化建设，持续保障全市安全生产稳定形势。

会议决定任免了市人大、市中级法院有关工作人员，并组织新任命人员进行宪法宣誓，王学文颁发任命书。

会议还对2018年度市人大常委会审议意见落实情况开展了满意度测评。

市政府副市长高书良，市中级法院院长李向阳，市检察院检察长王锡友，市监察委负责人，市人大各专门委员会和市直有关部门负责人列席会议。                                   （办公室）

威海市人大常委会对审议意见落实情况开展满意度测评

近日，威海市人大常委会举行全体会议，对2018年度市政府、市中级法院、市检察院及有关部门落实市人大常委会审议意见情况进行满意度测评。这是威海市人大常委会贯彻落实习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度重要思想，推动人大监督问效往深里走、往实里走的探索性实践和创制性举措。

去年10月，市人大常委会审议通过了《威海市人民代表大会常务委员会关于决议决定和审议意见落实情况评议办法》。规定，常委会对“一府一委两院”年度常委会审议意见落实情况进行无记名投票。测评结果“满意”和“基本满意”票数之和不足三分之二的，有关部门单位应当在2个月内向市人大常委会再次报告落实情况，并在市人大常委会全体会议上进行再度测评。审议意见落实情况满意度测评结果，将呈报市委，并向有关被测评单位反馈。

为更加有效实施测评，常委会办公室将2018年度市人大常委会听取审议工作与执法情况的审议意见和相关单位落实审议意见的报告印发常委会组成人员。常委会组成人员在认真审阅报告，深入了解被测评单位落实审议意见、加强和改进工作情况的基础上，对2018年度市人大常委会作出的审议意见的落实情况，以无记名投票方式进行了满意度测评。通过测评和反馈，充分体现了人大集体行权的法定原则，切实增强了人大监督的严肃性，对常委会组成人员积极履行法定职责，更好融入经济社会发展全局形成高质量意见建议提出了新的更高要求；对促进“一府一委两院”进一步强化责任意识，提升依法行政、依法监察、公正司法水平，推动重点、难点、痛点、堵点问题妥善解决起到了积极推动作用。             （办公室、研究室）

市人大常委会举办政德教育培训班

为深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，提升全市人大系统干部队伍的政德素质，教育引导党员干部不忘初心、牢记使命。6月中旬，威海市人大常委会在曲阜市济宁干部政德教育学院，举办为期四天的全市人大系统政德教育培训班，市人大常委会党组副书记、副主任丛培卿，党组成员、副主任李文基参加培训班，丛培卿在开班式上作了动员讲话，就此次培训提出明确要求。市人大、各区市人大和国家级开发区人大联络工作办共54人参加培训。

本次学习培训采取课堂教学和现场教学相结合的授课形式，听取了《为政之道以德为先--习近平“政德观”的传统文化意蕴》《儒家君子之学及当代价值》等专题课程，深刻领会了“为政以德”理念。同时，分别到孔子研究院、周公庙、颜庙听取了习近平总书记视察孔子研究院讲话精神解读、周公修身智慧及孔颜之乐；到“三孔”政德教育基地学习了儒家学习思想、孝道思想、家风家教、廉政思想和人生哲理；到“两孟”政德教育基地领悟了孟母教子思想、仁政民本思想、古代为官之道、规矩之道等。

本次学习培训形式新颖、效果明显、受益匪浅，大家充分领略了丰富的儒家思想，接受了深刻的思想洗礼，既滋养了品格、陶冶了情操、砥砺了德行，又提高了党员干部的为政道德修养，为依法履职奠定坚实的思想基础。学员们纷纷表示，将以本次学习培训为契机，进一步增强文化自信，不断汲取优秀传统文化营养，更好地履行好人大职责，更好地担负起发展社会主义民主政治、建设法治威海的历史重任，为“精致城市·幸福威海”建设贡献人大力量。 （研究室）

环翠区人大对安全生产“一法一条例”贯彻实施情况

开展执法检查

6月4日，环翠区人大社会建设委员会带领执法检查组，通过实地查看、座谈交流等形式，对全区贯彻落实《安全生产法》《山东省安全生产条例》开展执法检查。

检查组认为，近年来，环翠区高度重视，认真贯彻实施《安全生产法》《山东省安全生产条例》等相关法律法规，坚决贯彻国家和省、市关于加强安全生产工作的一系列决策部署，不断压实工作责任，突出重点监管，强化行政执法和督促引导，安全生产工作取得长足进步。

检查组强调，安全生产是一项重大民生工程，必须从讲政治的高度来认识安全生产问题，要认清当前安全生产工作的严峻复杂形势，进一步增强做好安全生产工作的紧迫感、责任感，把思想和行动真正统一到中央部署和省、市委工作要求上来。要进一步压紧压实安全管理责任，把安全生产牢牢抓在手上，坚持关口前移，持续深化安全隐患排查整治切实做到不留空档、不留死角；要进一步强化、落实企业的安全生产主体责任，规范企业安全生产行为；广泛开展安全生产法律法规宣传教育，增强全民安全生产意识，努力构建全社会共同参与的安全生产格局，为建设“精致城市·幸福威海”首善之区作出新的更大贡献。                             （环翠人大研究室）

文登区人大常委会调研全区生态畜牧工作

为助推乡村振兴战略实施，近日，文登区人大常委会组织对全区生态畜牧工作进行专题调研。

调研组认为，近年来文登区加大政策扶持力度，多渠道增加投入，建立健全生态建设和保护长效机制，防疫体系日益完善，畜产品供给保障能力显著提升，有力地促进了全区生态畜牧业持续快速发展。

调研组强调，要加强宣传引导，调动发展生态畜牧业的积极性，积极推广普及生态养殖技术、养殖模式；优化产业结构，提高标准化水平，培育、发展、壮大骨干龙头企业；严控环境污染，加强畜牧、环保等部门间协作，在畜禽粪污治理方面实现齐抓共管，指导养殖场改进生产工艺，大力推广生物处理等先进工艺，推进粪污资源的良性循环利用，实现生态效益、社会效益和经济效益的统一。

（文登人大研究室）

上海市人大常委会专项监督调研居住区分类投放点改造工作

　　6月18日，在距离市人大常委会启动垃圾分类管理专项监督调研两个月之际，市人大常委会主任殷一璀率队赴长宁区开展监督调研。据了解，全市垃圾分类工作已全面提质增效，社会参与氛围越来愈浓。目前，全市正通过加强信息化平台的建设和应用，有效实现“五大环节”相互监督，提升全程分类质量。虹口区正开展源头分类投放智能化监督手段试点工作。

　　调研人员首先来到虹桥世家花园，小区分类垃圾厢房干净整洁，开放时间从上午7点到10点，下午5点到8点。下午两点多，调研人员看到此时垃圾厢房都是关闭的。据了解，小区从2018年10月实施垃圾分类以来，已实现“两定”投放模式，所有楼幢全部撤桶。不过，现在的成效，离不开小区居委会工作者和志愿者长期大量的工作。“开始居民有异议，有人反映年纪大的、腿脚不便的居民不方便。”大家源居委会党总支书记介绍，居委会在“两定”工作中，充分了解居民意见，给居民做思想工作，对有困难的居民安排志愿者上门服务，调整投放时间段适应大部分居民的需求。小区所在的周家桥街道还根据垃圾分类推进工作中的经验，总结出垃圾分类“十八招”，招招都体现出基层管理者充分挖掘自身力量的智慧和决心。目前，小区垃圾分类参与率和垃圾分类投放正确率都达到98%。

　　在虹桥机场，工作人员介绍，机场垃圾桶已经从1500个减到800个。很多旅客在扔垃圾时能够自觉对应合适的垃圾桶投放。调研人员还查看了机场垃圾厢房，了解了干湿垃圾总量、清运频率、可回收垃圾回收情况等方面。

　　博世（中国）投资有限公司是一家外企，工作人员介绍，企业从2018年1月就开始实施垃圾分类的工作，“我们撤掉员工办公桌下的垃圾桶，然后在固定位置设置干湿垃圾桶”。用餐区还分别设置了投放餐巾纸、饮料盒、刀叉勺筷的垃圾桶。对于企业细致入微的做法，调研人员纷纷点头称赞。

　　座谈会上，市绿化市容局局长邓建平介绍了全市在《上海市生活垃圾管理条例》实施前的准备工作情况。据介绍，本市居住区分类投放点改造工作已进入攻坚期。全市改造任务完成60%计1.1万个，其中，静安、长宁、杨浦、松江、崇明、奉贤已基本完成改造任务。

　　全市配置及涂装湿垃圾车908辆、干垃圾车3130辆、有害垃圾车35辆以及可回收物回收车29辆。全面完成41座中转站分类改造，市集运码头配置50只湿垃圾专用集装箱。建成回收服务点4237个、中转站109个、集散场6个。

　　此外，生活垃圾处置利用能力稳步提升。干垃圾焚烧能力已达到1.93万吨/日，湿垃圾资源利用能力已达到5050吨/日，包括集中处置1200吨/日，分散处置3850吨/日。

　　全市监督管理系统也初步形成。通过信息化平台的建设和应用，全市有效实现“五大环节”相互监督，提升全程分类质量。截至6月13日，全市城管执法部门共出动执法人员3.93万余人次，开展执法检查1.26万余次，依法查处违规案件989起，教育劝阻12426人次，督促整改7074起。

　　市人大城建环保委通报了专项监督情况。据了解，经过两个月的调研，市人大发现，全市垃圾分类工作总体进展明显，为《条例》7月1日正式实施奠定了较好的基础。对生活垃圾全程分类管理工作存在的薄弱环节和瓶颈问题，市人大建议：抓好工作推进的平衡性；提高宣传动员的针对性和有效性；加快硬件设施建设进度；进一步发挥单位垃圾分类的示范引领作用；提高物业企业的积极性；对短板和瓶颈问题加强研究，力求尽快突破。

　　殷一璀强调，生活垃圾管理条例于7月1日实施，意味着本市生活垃圾管理工作进入全面依法推进的新阶段。要进一步坚定信心、保持定力，积极作为、久久为功，以对上海城市未来发展的高度责任感对待条例实施中可能遇到的困难和问题，毫不动摇地把条例实施往前推进；要进一步耐心倾听、积极沟通，改进工作、有力推进，以更充分的社会动员、更精细的行动方案、更完备的配套措施，做好条例实施准备工作。本市各级政府和相关部门要以条例实施为契机，抓组织领导、抓责任落实、抓工作推进、抓难题破解、抓督促检查，将条例各项规定落到实处，使本市生活垃圾分类管理工作迈上新台阶。

    殷一璀要求，市人大常委会要继续依法推进专项监督，加强市区人大联动，充分发挥代表作用，支持和推动政府做好相关工作；市政府及相关部门要继续保持强力推进的工作态势，进一步加强部门联动、开展社会动员、加快硬件设施建设进度、做好依法执法准备、研究破解难题瓶颈问题；全市新闻媒体要继续做好宣传报道，及时反映新情况、积极传播正能量，为条例实施继续营造良好社会氛围，为提升城市文明水平作出贡献。                （摘自《上海人大网》）

山西出台地方性法规  推动项目建设提速

    在地方立法权限范围内，山西省通过立法巩固和深化改革成果，坚持问题导向，破除改革障碍，发挥立法对改革的保障和推动作用。

    “2017年以前，公司负责办理项目审批的有10多个人，一个项目得跑一二十个审批部门，加之各部门地点不一、审批周期不一，大量时间和精力耗费其中，使得项目建设工期滞后，增加了项目建设成本。”山西华仕低碳技术研究院有限公司副总经理吕利涛至今清晰记得，公司曾办理过的一个项目，审批材料足足装了两大麻袋。

    “如今，只需按照政府制定的标准作出承诺，在一周内提供相关材料，签订承诺书即可开工。”吕利涛说，现在公司负责办理项目审批的部门员工只有2人，2018年开工建设的B座和C座比2015年开工的A座工期缩短两个月，节约成本至少1500万元。

    审批效率的提高和程序的简化，带来了企业活力的激增、效益的提升，这源于山西省推行的企业投资项目承诺制改革。为了使改革在法治轨道进行，山西省通过地方立法巩固和深化改革成果。

    改革：实现“一纸承诺就解决”

    投资项目落地开工难，历来都是企业反映强烈的突出问题。近年来，项目报建审批虽然得到一定精简，但审批涉及部门多、事项繁、耗时长等问题依然较为突出。

    党的十八届三中全会指出：“企业投资项目，除关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外，一律由企业依法依规自主决策，政府不再审批。”

    “中央的这一重大改革决策，与山西积极谋求经济转型的发展思路不谋而合。”山西省发改委主任姜四清说，2017年下半年，山西企业投资项目承诺制改革试点启动，率先在省内10个开发区和晋中市落地。2017年底，经国家发改委批复，山西成为全国唯一的企业投资项目承诺制改革试点省。2018年2月，改革在全省推开。

    姜四清介绍，“企业投资项目承诺制”，是指对山西省政府确定范围内的企业投资项目，实行“政府统一服务、企业信用承诺、监管有效约束”，统一清单告知、统一平台办理、统一信息共享、统一收费管理，对企业承诺的事项，政府不再事前审批。

    在山西转型综改示范区政务服务大厅，山西奇美橱柜科技有限公司办公室主任高树珍正在柜台前办理项目施工许可证。“以前办理审批，我得拎一箩筐的编报评审材料，一个窗口交一摞，不跑个十次八次，根本办不完。现在我只需要通过网上平台提交资料，按要求签订一纸承诺书就能解决，实在太方便了。”对企业投资项目承诺制改革带来的便捷高效，高树珍赞不绝口。

    改革是如何更新优化制度设计的？从“编报评批一箩筐”到“一纸承诺就解决”，又是如何实现的？

    “改革就是将其中重复的、不必要的前置审批，改为企业的先行承诺。旨在打破传统的‘编报评批’模式，打造以信用契约为核心的新型模式，由先批后建转变为先建后验，由事前审批转变为事中事后服务监管，由部门审批把关转变为企业信用约束。”晋中市发改委主任张晓平介绍，政府对以前需要逐个办理的28个审批事项梳理整合，将其中14项调整为政府统一服务事项，只将其中8个事项列为企业承诺事项，企业自行办理事项压减到不超过6项。企业一旦对承诺项目失信，不仅不再允许参与承诺制，还将对其投资、年检等产生消极影响，并承担相应的法律责任。

    立法：让重大改革于法有据

    在山西转型综改示范区，一组对比强烈的数据引人注目：2016年从示范区出走企业1000家，2017年推行企业投资项目承诺制改革后，入驻企业增加4000家。

    这组数据，生动诠释了改革在三晋大地释放出的多项红利：据已办结项目统计，报建审批办理时间平均至少缩减4个月左右，山西省工程项目审批时限排名全国第四；其中14项事项政府统一服务至少可为企业节约95天左右；8项事项企业承诺办理，省去了编报评批的环节和大量时间……2018年9月，山西这一改革举措被国务院列为全国优化营商环境的典型做法。

    然而，如火如荼的改革热潮在取得显著成效的同时，也伴随着一些潜在的风险和隐忧——如何破解改革进程中面临的诸多矛盾分歧？如何让改革始终在法治轨道上进行？

    “立法是回应和破解改革中面临问题的重要方式。”在山西省人大常委会副主任郭迎光看来，改革必然要直面一些深层次矛盾和问题，迫切需要通过立法破解；一些不同主张和利益关系，迫切需要通过立法协调；一些体制机制障碍、堵点难点问题，迫切需要在立法层面作出回应，让改革于法有据。

    在地方立法权限范围内，山西省通过立法巩固和深化改革成果，坚持问题导向，破除改革障碍，发挥立法对改革的保障和推动作用。今年5月30日，山西省十三届人大常委会第十一次会议审议通过了《山西省企业投资项目承诺制规定》（以下简称《规定》）。

    企业投资项目承诺制改革实行后，减少了事前审批，对于事中事后的监管应如何跟进，如何在立法中予以规范？《规定》明确，县级以上人民政府有关部门应当采取随机抽取检查对象、随机选派监督检查人员等方式，加强对企业投资项目的监督检查，及时向社会公开抽查情况和查处结果。

    “调研中我们发现，基层一线有不少干部心存顾虑，担心在推进改革过程中因出现工作失误而被问责，这种情况在很大程度上影响到改革的顺利推进。大家希望立法能对勇于推进改革者予以合理‘容错’。”山西省人大法制工作委员会主任蔡汾湘说，这一现实情况给立法带来了一个难题——“容错”并非法律术语，不宜直接写入法律条文。

    山西省人大法制委、法工委经反复研究，认为从权利义务对等的角度看，立法既然为改革者设定了“推进改革”的义务，也要赋予其“试错”的权利。对此，《规定》明确，在推进承诺制改革过程中，出现工作失误，但符合“国家和省确定的改革方向；决策程序合法；勤勉尽责且未牟取私利；及时校正工作失误，主动挽回损失、消除不良影响或者有效阻止危害结果发生”条件的，对有关单位和个人不作负面评价，免除相关责任。“这既符合法治精神，又扫清了改革障碍；既发挥立法对改革的保障和推动作用，又激发了改革活力。”蔡汾湘说。

    破题：地方立法如何做好“自选动作”

    地方立法不越权，不与上位法相抵触，是宪法和法律为地方立法所设定的“警戒线”。地方立法工作中，要始终坚持法制统一原则，保证新制定、修改的地方性法规与宪法、法律、行政法规相一致，维护社会主义法制的统一和权威。这往往要求地方立法要有相应的上位法的依据。

    “《规定》是山西省人大常委会自主起草的经济类地方性法规，属于创制性立法，创制就意味着要面临很多全新的挑战，而承诺制改革立法，首要难题就是没有直接的上位法依据。”从事地方立法工作30年的山西省人大法制委员会主任委员赵建平表示，山西省的承诺制改革是一项国务院授权的全新改革，是山西省的“自选动作”，然而在现行法律体系中，并没有明确的上位法依据。

    这一难题如何破解？“按照全国人大常委会的要求，地方立法没有上位法依据时，应当依据党和国家的方针政策。对于承诺制改革，党中央和国务院有明确的决定和意见，这就成了《规定》的立法依据。”赵建平认为。

    中共中央、国务院《关于深化投融资体制改革的意见》明确规定，在一定领域、区域内先行试点企业投资项目承诺制，探索创新以政策条件为指引、企业信用承诺、监管有效约束为核心的管理模式。进一步简化、整合投资项目报建手续，取消投资项目报建阶段技术审查类的相关审批手续，探索实行先建后验的管理模式。

“《规定》就是按照党中央、国务院的要求，在总结实践成功经验的基础上构建起来的。因此，山西的这一立法举措并没有改变法律、行政法规的强制性标准和要件，只是简化整合了技术审查类审批的环节，符合党中央、国务院对这项改革的要求。”赵建平表示。

（摘自《人民日报》）

巩固和完善农村基本经营制度

2017年11月第十二届全国人民代表大会常务委员会第30次会议第一次审议了《中华人民共和国农村土地承包法修正案（草案）》。2018年10月第十三届全国人大常委会第六次会议第二次审议了修正案（草案）。2018年12月29日第十三届全国人大常委会第七次会议第三次审议后通过了修正案。修正案重点围绕农村集体土地所有权、土地承包权、土地经营权“三权”分置，农村土地承包关系保持稳定并长久不变、土地二轮承包到期后继续延长，完善土地承包经营权权能，维护进城务工落户农民土地承包权益，保护妇女土地权益等重大问题作了修改。

修改农村土地承包法动因

2002年的农村土地承包法，对稳定以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，赋予农民长期而有保障的土地承包经营权，维护农村土地承包经营权人的合法权益，促进农业、农村经济发展和农村社会稳定，发挥了重大作用。实践证明，农村土地承包法确立的农村基本经营制度是符合国情的。农村土地承包法实施以来，我国经济社会快速发展。从宏观层面看，国家工业化、城镇化、信息化加速推进，对农业农村经济发展和农民增收提供了强有力支撑，但在土地、资金、劳动力等生产要素流动上，又对农业和农村经济发展提出新挑战。从农村内部看，随着农业农村现代化水平的提升，大量富余劳动力转移到城镇就业，各类新型农业经营主体大量涌现，土地流转面积扩大，规模化、集约化水平提高，土地经营方式呈现多元化格局。农业产业化、水利化、机械化、标准化及科技进步，都对完善农村土地制度提出新的要求。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对稳定和完善农村基本经营制度、深化农村土地制度改革提出一系列方针政策。党的十九大报告进一步明确提出，“巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地‘三权’分置制度，保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年”。把被实践检验行之有效的农村土地承包政策及实践中的成功经验转化为国家法律规范，是完善农村土地承包法律制度首先要考虑的问题。适应农村生产力发展的新要求，稳定和完善适合国情的农村基本经营制度，保护农民的土地权益，是完善农村土地承包法律制度的基本出发点。

土地承包法这次修改的主要内容

（一）明确了农村集体土地所有权、土地承包权、土地经营权“三权”分置

中央全面深化改革领导小组第五次会议指出，“要在坚持农村土地集体所有的前提下，促使承包权和经营权分离，形成所有权、承包权、经营权‘三权’分置、经营权流转的格局”。“三权”分置改革是继家庭承包责任制之后农村改革的重大制度创新，从理论和实践丰富了农村双层经营体制的内涵。家庭联产承包责任制实现集体土地的“两权”分离，主要解决调动亿万农民的生产积极性问题，“三权”分置主要解决农业适度规模经营、集约化经营及发展现代农业问题。目前农村已有30%以上的承包农户在流转承包地，流转面积4.79亿亩。党的政策具有重要的法源地位，需要在法律中科学界定集体土地所有权、土地承包权、土地经营权的内涵、权能及相互关系，确立土地经营权的法律地位。

1.集体土地所有权。农村集体土地所有权是经历了土地改革、初级社、高级社、人民公社等发展阶段，由自然资源与国家、集体长期投入形成的。我国宪法规定，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”。物权法规定，农村集体土地“属于本集体成员集体所有”。农村集体经济组织或者村委会代表集体经济组织行使所有权，享有对土地占有、使用、收益和处分的权利。我国农村集体土地所有权集体所有制同全民所有制一样，是社会主义经济制度的基础。修改土地承包法，需要与宪法及相关法律衔接好。

农村改革初期，土地承包经营权是按照债权思路设计的，村集体与农户签订承包合同，通过契约明确集体与农户的权利义务。为了防止长期形成的“计划体制”“公社体制”的惯性影响，当时的立法倾向是防止集体所有权侵犯土地承包经营权。这次修改土地承包法，立足于坚持集体土地所有权制度，清晰界定集体土地所有权与土地承包经营权的权利内容，防止集体土地所有权虚置，做到权利平衡、不相互挤压。原土地承包法将集体土地所有权的权利内容界定为发包权、监督权、管理权及法律、法规规定的其他权利。修改后的土地承包法，对集体经济组织在土地发包、土地流转、土地用途管制、土地合理利用、土地经营权融资担保管理等方面的权利进一步细化（十四条、四十五条、四十六条、四十七条、六十四条）。

2.土地承包权。土地承包权是承包地流转后从土地承包经营权中分置出来的，农户拥有土地承包权是农村基本经营制度的基础。实践中，取得承包权有两个条件：具有本集体经济组织成员资格（成员属性）；与发包方签订了承包合同，获得了承包地（财产属性）。

土地承包经营权与土地承包权的权利主体都是土地承包方。承包方的权利：一是承包期限内使用承包地，自主组织生产经营和处置产品的权利；二是承包期内出租（转包）、互换、转让、入股、交回承包地获得收益的权利；三是承包地被征收、征用、占用获得补偿的权利；四是承包期内承包人应得的承包收益可以依法继承，林地承包人死亡，其继承人可以在承包期内继承承包等。土地承包经营权互换、转让须在集体经济组织内进行，互换是为了方便耕作，转让是放弃土地承包经营权，发包方需要与新承包方重新确定承包关系（十七条、二十七条、三十条、三十二条、三十三条、三十四条、三十六条）。

在承包地未流转的情况下，承包方拥有土地承包经营权，既承包又经营（2017年约占全国承包农户的70%，承包土地的65%）。在承包地流转的情况下，承包方拥有土地承包权，只承包不经营，经营权流转给了第三方（目前约占全国承包农户的30%，承包土地的35%）。流转是土地承包权设立的前提。如果承包方与第三方的土地流转合同到期，承包方仍享有土地承包经营权。土地承包权权能中的收益权和受限定的处分权（可以收回土地经营权但不能买卖承包地）是现实存在的，不是虚置的权利。

3.土地经营权。承包方采用出租（转包）、入股等方式将承包地流转给第三方使用后，土地经营权转移。保障土地经营权人依法享有的合法权益，规范流转行为，是完善农村土地承包法律制度的一个重点。

土地经营权人的权利：一是按照合同使用流转的承包地，自主开展生产经营并取得收益（三十七条）；二是因改善生产条件、提高生产能力获得相应补偿（四十三条）；三是经承包方同意并向发包方备案，可以用土地经营权设定融资担保（四十七条）；四是经承包方同意并向发包方备案，可以再流转土地经营权等（四十六条）。土地经营权人承担的义务：支付土地流转对价，不改变流转土地的农业用途和连续两年以上弃耕抛荒，不破坏农业综合生产能力和土地生态环境等（四十条、四十二条）。

在起草中，对“三权”分置的法律表达有四个方面的争论：

一是土地经营权的性质是什么？第一种观点认为，土地经营权是用益物权，是承包户将承包地流转给第三方后，第三方主体享有使用、收益、有限处分的一种用益物权，这种权利能够交易、具有使用价值和交换价值。第二种观点认为，土地经营权是依租赁合同而产生的债权。土地承包方与受让方通过合同约定权利义务，其对抗性、转让性、存续期限等符合债权特征。第三种观点认为，物权以长期存续为原则，建立在租赁合同基础上的土地经营权，期限长可视为物权，期限短则可视为债权，不能绝对化。第四种观点认为，土地经营权是实行物权保护的债权。鉴于对土地经营权性质见仁见智，这次修改农村土地承包法，以解决实践需要为出发点，只原则界定了土地经营权权利，淡化了土地经营权性质。但是，对原始取得的土地经营权和继受取得的土地经营权，在权能上还是做了些区分。

二是取得土地经营权要不要登记？土地经营权的取得，自流转合同成立时生效。合同是当事人之间的一种合意，登记不是生效要件。登记主要针对物权变动，物权法定，不由当事人随意设定，物权变动时，需要将物权变动的事实公示，目的是防止第三人遭受损害，保障交易安全。取得土地经营权是否登记，这次修改采取了登记对抗主义而不是登记设立主义。土地经营权流转期限为五年以上的，当事人可以向登记机构申请土地经营权登记。未经登记，不得对抗善意第三人（四十一条）。

三是土地承包经营权的概念要不要保留？在征求意见过程中，有观点提出取消土地承包经营权概念，用土地承包权取而代之。这次修改，没有采纳这种观点。2016年4月25日，习近平总书记在农村改革座谈会上指出，“建立土地承包经营权登记制度，是实现土地承包关系稳定的保证，要把这项工作抓紧抓实，真正让农民吃上‘定心丸’”。第十二届全国人民代表大会第五次会议通过的民法总则规定，“农村集体经济组织的成员，依法取得农村土地承包经营权，从事家庭承包经营的，为农村承包经营户”。为此，农村土地承包经营权的概念继续保留。

四是“两权”分离与“三权”分置是什么关系？土地集体所有权与承包经营权是承包地处于未流转状态的一组权利，是“两权”分离。土地集体所有权与土地承包权、土地经营权是承包地处于流转状态的一组权利，是“三权”分置。两组权利关系并行不悖。

（二）明确了农村土地承包关系保持稳定并长久不变

落实中央关于农村土地承包关系保持稳定并长久不变的决策，确保农村土地承包制度改革于法有据，是修改农村土地承包法要考虑的又一重要问题。2008年，党的十七届三中全会决定提出：“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。2015年，中共中央《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》提出，“抓紧修改农村土地承包方面的法律，明确现有土地承包关系保持稳定并长久不变的具体实现形式”。土地承包关系从“长期稳定”到“长久不变”，目的是给土地承包经营权人稳定的经营预期，巩固和完善农村基本经营制度。

起草中，对于长久不变的涵义有三种理解：第一种认为是保持土地集体所有、家庭承包经营的基本经营制度长久不变。第二种认为是二轮土地承包或经过确权后的地块、面积固化到户，不再设立期限，长久不变。还有观点认为，问题的实质是土地公平而有效率的承包使用，社会矛盾少，长久不变不是固化。

从大量调查研究看，赞同第一种认识的占绝大多数。认为，土地承包不设期限会强化农民土地“私有”观念，存在改变农地用途、弃耕撂荒、在承包地上建房、买卖土地（实质上是买卖土地承包权）及土地兼并之忧，增加管理难度，因土地问题产生的两极分化以及社会问题将难以避免，并且影响适度规模经营和集约化经营。土地承包不设期限也不利于化解社会矛盾，会阻塞解决相关问题的途径。土地承包不设期限还会在操作层面带来新问题，如土地流转的期限，融资担保的期限，征收、征用、占用土地的补偿，国家、集体投入的农田水利工程的产权界定及管理使用等，都会遇到缺乏依据问题。另外，土地承包经营权已同建设用地使用权、水域滩涂使用权等法定为用益物权并被社会接受，如果将土地承包经营权调整为无期限物权，会引起概念混乱及法律间的冲突。这次修改，采纳了第一种观点的思路（二十一条第一款）。

（三）明确了第二轮土地承包到期再延长三十年

党的十九大报告提出，第二轮土地承包到期后再延长三十年，修正案及时将这个重大决策转化为法律规范。这样规定，既体现土地承包关系稳定的主基调，又有利于处理坚持土地集体所有与保护农民财产权的关系，有利于处理土地承包制度稳定与完善的关系，有利于处理土地流转、适度规模经营与化解人地突出矛盾的关系。耕地承包再延长三十年，综合考量了土地适度规模和集约化经营、发展现代农业、城乡人口结构大变动的宏观背景和保障农民享有平等的土地权利等多种因素，符合农村实际，与建国百年的奋斗目标也是契合的。习近平总书记2017年10月19日在参加党的十九大贵州代表团审议时说，“确定30年时间，是同我们实现强国目标的时间点相契合的。到建成社会主义强国时，我们再研究新的土地政策”。草地、林地二轮承包期届满后，按照相关规定继续延长（二十一条第二款）。

（四）明确了维护进城落户农民的土地承包经营权

原农村土地承包法规定，“承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地”。

2018年，进城务工农民约有2.8亿人，其中1.1亿在乡内务工，亦工亦农；1.7亿在乡外务工，离土离乡。近些年每年进城落户大约1500万-1600万人。由于历史形成的城乡二元结构，城乡居民在经济权利实现上差别较大，农民形式上落户城市，但要完全融入城市将是长期的历史过程。进城务工落户农民在承包期内的土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权，是基于其集体经济组织成员身份享有的财产性权利，在农民落户就业还处于不稳定状态时，不能剥夺其享有的上述权利。

对此，在制度设计上把握了三个原则：第一，承包期内，农民进城落户，无论是部分成员或者举家迁入，都不以退出土地承包权为前置条件，稳定是主基调。第二，承包期内，农民全家在城镇落户后，引导支持其依法自愿有偿转让承包地或流转土地经营权。第三，把是否交回承包地的选择权交给进城落户农民和其原所在的集体经济组织，不代替农民和集体经济组织选择。从地方的试验看，只要补偿到位，自愿转让土地承包权是可以做到的，少数人交回承包地也是有的，补偿水平成为能否顺利转让或是否交回承包地的关键（二十七条）。

（五）明确了土地经营权可以融资担保

党的十八届三中全会决定提出，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。2015年12月27日，第十二届全国人大常委会第十八次会议决定，授权国务院在北京大兴区等232个试点县（市、区）行政区域，暂时调整实施物权法、担保法关于集体所有的耕地使用权不得抵押的规定，至2018年12月31日试点结束。

以承包地的土地经营权作为融资担保标的物，是以承包人对承包地享有的占有、使用、收益和流转权利为基础的，满足用益物权可设定为融资担保标的物的法定条件。随着土地承包经营权确权登记、农村土地流转交易市场完善，将承包地的土地经营权纳入融资担保标的物范围水到渠成。以承包地的土地经营权为标的物设定担保，当债务人不能履行债务，债权人依法定程序处分担保物，只是转移了承包地的土地经营权，实质是使用权和收益权，土地承包权没有转移，承包地的集体所有性质也不因此改变。

第三方通过流转取得的土地经营权，经承包方书面同意并向发包方备案，也可以向金融机构融资担保。由于各方面对继受取得的土地经营权是物权还是债权有争议，是作为用益物权设定抵押，还是作为收益权进行权利质押，分歧很大。立法不陷入争论，以服务实践为目的，使用了土地经营权融资担保概念，这是抵押、质押的上位概念，将两种情形都包含进去，既保持与相关民法的一致性，又避免因性质之争影响立法进程（四十七条）。

（六）明确了承包经营权的入股权能

党的十八届三中全会决定提出，“允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”。2014年11月，中办、国办《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》提出，“引导农民以承包地入股组建土地股份合作组织”，“允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”。

对于农村土地承包经营权入股，原土地承包法是将家庭承包方式和“四荒地”招标、拍卖、公开协商承包方式分开处理的。对于家庭承包方式取得的承包地，原土地承包法将入股限定在承包方自愿联合从事农业合作生产的范围。对“四荒地”的土地承包经营权，原农村土地承包法规定可以采取入股方式流转。这次农村土地承包法修改，增加了承包方可以采用入股的方式流转土地经营权的规定，但需向发包方备案。

承包地的土地经营权采取入股方式流转，与原法规定的土地承包经营权入股发展农业合作不同，前者宽泛，包括入股法人企业，后者是入股组建土地股份合作社；前者的治理结构可以是公司制，后者是股份合作制，是特殊的法人治理结构；承包地的土地经营权入股法人企业后，能处置的只是承包地的土地经营权，土地承包权仍归承包方，集体土地所有权也不改变。对此，土地承包法仅作原则性规定，给实践留出空间，以后总结经验并制定配套规定，同时注意与公司法等法律对接好（三十六条）。

（七）明确工商企业流转土地经营权的准入监管

近年来，一些工商企业投资农业，通过流转农民承包地，从事规模化经营，推动了农业结构调整，提高了农业生产力水平，但也出现借农业产业化经营之名行圈占农村土地之实，违法违规进行非农、非粮化建设，影响国家粮食安全和主要农产品供给的问题。对于工商企业进行农业产业化经营，一方面要鼓励，一方面要求严格工商企业流转土地经营权的准入监管，总的要求是不得改变土地集体所有权性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益。

土地承包法规定，县级以上地方人民政府应当建立工商企业等社会资本流转土地经营权的资格审查、项目审核和风险防范制度，本集体经济组织可以收取适量管理费用。上述规定，目的是加强农地用途管制和保护农民流转土地经营权的权益，是规范而不是堵，允许工商企业进入农业提升集约化经营水平的方向没有改变。当然，要禁止借机设置门槛搞权力寻租（四十五条）。

（八）明确妇女土地承包权益的保护

原农村土地承包法中对保护妇女土地承包权益已有规定。现实中侵害妇女土地承包权益，表现为通过制定村规民约，对结婚、离婚或丧偶妇女（包括入赘男）的土地承包权益、集体经济收益的分配权益等进行限制。农村土地承包是按户承包，按人分地，妇女出嫁前，是具有土地承包经营权的家庭成员。妇女如在婚入地未取得承包地，按照原农村土地承包法的规定，婚出地的发包方不得收回其承包地。如果婚出地家庭兄弟姐妹分家析产，出嫁女依然享有原家庭承包土地的财产权益。这次修法进一步明确，农户内家庭成员依法平等享有承包土地的各项权益。土地承包经营权证或者林权证应当将具有土地承包经营权的全部家庭成员列入（十六条、二十四条）。

这个问题还涉及村民委员会组织法和妇女权益保障法。两法规定，“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容”。“任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。因结婚男方到女方住所落户，男方和子女享有与所在地农村集体经济组织成员平等的权益”。对上述规定，在修改相关法律时增加法律责任，将违反法律规定的村民自治章程和村规民约及村民会议或者村民代表会议决定，明确为侵害妇女土地承包权益的违法行为；建立对村规民约的审查机制，规定乡镇政府依法对村民自治章程和村规民约的备案审查，对出现侵害妇女承包权益的及时责令改正；完善救济途径，赋予妇女向人民法院申请撤销侵害妇女承包权益的村民自治章程、村规民约及村民会议或者村民代表会议决定的权利等。

（九）授权确认农村集体经济组织成员身份

有意见提出，应在农村土地承包法中对农村集体经济组织成员身份认定做出规定。因为只有具有农村集体经济组织成员身份，才拥有土地承包经营权，丧失成员身份，就不再享有土地承包经营权。随着第二轮土地承包陆续到期，农村集体经济组织成员身份确认问题已十分迫切。

鉴于自人民公社制度解体以来，集体经济组织成员身份边界不清问题由来已久，十分复杂。经反复权衡，修正案只作出衔接性规定，对确认农村集体经济组织成员身份的原则、程序等留给其他法律或法规具体规定（六十九条）。

这次土地承包法修改的主要原则

农村土地制度涉及亿万农民的切身利益，十分重要。修改农村土地承包法坚持了三条原则：一是坚持农村土地的集体所有性质不动摇。习近平总书记指出，“不管怎么改，不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了”。这“四个不能”，是完善农村土地承包法律制度的主基调。二是处理好稳定与完善的关系。不利于农村社会稳定的不改，分歧意见较大的不改。三是处理好体现发展趋向与循序渐进推进的关系，对看不清楚的事不操之过急。土地承包制度的完善要与未来的农业经营方式相适应，从小规模的家庭分散经营，到适度规模的家庭农场或者专业合作社经营，再到专业化、现代化的综合性经营，最终形成农工商一体、一二三产融合发展的现代农业基本经营方式，需要与之相配套的土地制度相适应。我国仍处在人口从农村向城镇转移的社会结构调整期，需要多少年才能稳定下来，还看不清楚。农村集体产权制度改革正在深化，土地制度是农村集体产权制度的核心，需要协调配套。因此，一个符合国情的农村土地制度的最终完善，将是一个历史过程，不可能毕其功于一役。                 （摘自《中国人大网》）