为加强土地管理，保护、开发、合理利用土地资源，切实保护耕地，促进社会经济可持续发展，9月上旬，城环委根据常委会年度工作安排，对我市贯彻实施《土地管理法》情况进行了执法检查。分别召开座谈会，听取了市自然资源和规划局关于全市《土地管理法》实施情况的报告，与市发改委、财政局、农业农村局等9个部门有关负责同志开展座谈交流。赴文登区、乳山市与相关部门负责人进行座谈，详细了解土地资源调查监测、国土空间规划编制、多规合一改革、农用地转用、土地征收、土地执法监察、宅基地管理等相关情况。实地察看了环翠区、文登区、乳山市、高区8个项目，对建设用地管理、土地储备、永久基本农田和耕地保护、土地整理、矿山用地管理和土地流转等情况进行了检查。现将检查的有关情况报告如下： 

一、全市《土地管理法》贯彻实施情况

2020年1月1日新修订的《土地管理法》正式施行以来，市政府及有关部门全面践行习近平生态文明思想，严格落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，筑牢土地管理防线，促进全市经济高质量发展。

（一）土地资源调查监测稳步推进。为全面了解全市土地利用状况，掌握真实准确的土地基础数据，我市全面开展第三次国土调查，并在此基础上进行了2020年度国土变更调查工作。有关部门在调查中按照“毫不动摇、寸步不让、虚报严惩”的真实性调查要求和“讲清原因”的地类变化分析要求，逐级压实责任，逐级传导压力，确保数据的真实性。按照标准要求，对国家提取、国家跟踪、自主提取图斑的图斑地类、权属、耕地种植属性、单独图层等信息进行调查变更，全面反映2020年度全域国土利用变化情况，率先通过省级核查并顺利通过国家核查。我市国土总面积为873.23万亩，其中农用地面积690.52万亩、建设用地面积为126.11万亩，未利用地面积为56.61万亩。第三次国土调查有效查清了我市土地利用状况，并将调查成果转化为信息服务，满足了我市经济社会发展、土地宏观调控及自然资源管理的需要，对自然资源治理体系和治理能力现代化建设具有重要意义。

（二）国土空间开发格局更加优化。新修订的《土地管理法》提出了国土空间规划编制要求，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等规划融合为统一的国土空间规划,实现“多规合一”。作为省市级国土空间总体规划试点城市，我市始终坚持精当规划、精美设计理念，以“威海要向精致城市发展”作为规划编制的总目标，在优化顶层设计上下足了功夫，完成了市级国土空间总体规划文本、图集初步方案。新的国土空间规划编制完成后，将与“十四五”规划有机衔接，最终形成“一本规划、一张蓝图”，能够消除原来多个规划在空间上的差异，改变原来以服务开发建设为主的工程思维方式，注重生态优先绿色发展，强调生产、生活、生态空间有机融合，实现全市国土空间开发保护更高质量、更有效率、更加公平、更可持续。

（三）土地资源保护成效明显。扎实开展土地整理工作，2020年以来共验收土地综合整治项目67个，总投资14.59亿元，通过复垦整理新增耕地约6万亩，并且对项目区内的田、水、路、林等进行综合治理，有效改善了农业生产生活条件，缓解了我市耕地占补平衡的压力。今年以来，全面推行“田长制”，将耕地和永久基本农田分区设置农田网格，建立了以村（居）为单位的网格化管理机制，以行政村为耕地和永久基本农田保护网格基本单元，充分调动农村集体经济组织和农民的积极性，做到牢牢守住耕地保护红线和永久基本农田控制线。

（四）土地要素保障坚实有力。一是推行“标准地”模式出让。根据我市实际情况，将各区市存量土地消化处置和新增指标分配相挂钩，建立定期通报、奖惩激励机制，并且指标分配以真实有效的项目为依据，以项目定指标，力争有限的新增指标发挥最大的经济效益和社会效益，有力保障了全市重大工程项目及民生工程项目规划建设。二是率先研发并推广了“威海市项目用地合规性智能辅助查询平台”，提供了卫星影像、行政区划、城市规划、土地规划等项目落地必备的基础数据。通过该平台能够及时、快速查询项目拟选址用地情况，避免了初始阶段项目盲目选址而造成的后期工作被动，有效推动了项目落地的高效性。

（五）农业农村用地管理逐步规范。一是规范农村宅基地申请和审批程序。印发《关于切实加强和规范农村宅基地管理的通知》，起草《威海市农村村民住宅用地管理办法》，明确了农村宅基地管理的责任主体、标准、限制条件，规范了农村宅基地申请和审批程序，强化违建查处及责任追究。二是加强农村土地依法有序流转。出台了《印发〈关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的实施意见〉〈关于加快构建政策体系培育新型农业经营主体的实施意见〉〈关于创新体制机制推进农业绿色发展的实施意见〉的通知》，对土地流转合同进行严格把关，明确土地经营权流转要确保农地农用，优先用于粮食生产，要将经营项目是否符合粮食生产等产业规划作为审查审核的重点内容，各级农业农村部门要加强服务，鼓励受让方发展粮食生产。同时加强土地流转风险防范，在备案监控上下功夫，有效引导和促进了土地经营权规范、有序流转。

二、存在的主要问题

尽管我市在土地管理方面做了大量工作，取得了明显成效，但是还存在一些急待解决的问题，需要引起高度重视。

（一）耕地弃耕抛荒问题较为严重。导致这一问题发生的主要原因：一是种植粮食作物的成本越来越高，而粮食收购价格仍相对较低，导致种粮收益下降甚至出现种粮亏损的情况；二是我市部分丘陵地区交通条件较差，大型机械化设备难以进入，且较难进行作业；三是粮食作物对水需求量较大，我市大量山耩坡地由于缺乏灌溉条件，不适宜粮食作物种植，影响了广大农民群众的种粮积极性。四是农村老龄化程度严重。据统计，2020年我市农村在籍人口172万，常住人口122万，常住人口中仅有30万人常年从事农业生产，其中，年龄60岁以下的占比27.3%，其余72.7%为60岁以上老人。随着农村老龄化程度的进一步加剧，未来由谁来种粮，已成为摆在我们面前的一个严峻问题。

（二）土地节约集约利用水平有待提高。目前我市部分土地开发利用还处于较为粗放的发展阶段，有的项目因为各种原因没能实施，造成土地批而未供；有的企业片面追求规模效益，盲目上项目，土地圈起围墙后就开始闲置；还有的项目投资不大，但占用土地不少，土地粗放利用，产出效益较低。今年初，根据土地监测监管系统统计，我市有批而未供土地21185亩（2009-2018年产生），闲置土地6582亩。2020年初，我市开始对中心城区40块低效用地进行整治，计划三年完成整治任务，目前仅完成38.6%，落后于时间进度，按期整治完成的压力较大。另外，农村宅基地闲置、“空心村”现象也较为普遍。

（三）违法用地行为仍然存在。随着经济社会的快速发展和工业化、城市化进程的加快推进，对土地的需求不断扩大，土地产生了巨额的增值收益，因土地问题引发的各类违法情况呈现增多趋势，未批先建、边报批边建设等问题时有发生，一些招商引资项目和基础设施项目问题较为突出。部分企业和个人以较低成本私自租用集体土地违法占地建企业，有的村集体或个人发展规模化养殖种植，同时依托该产业实施休闲采摘旅游度假项目，在项目实施过程中违规修建“餐饮大棚”等休闲旅游设施对外经营，部分农村集体经济组织以发展壮大集体经济为由，擅自修建房屋对外出租或出售。

（四）土地执法形势然严峻。相关部门执法手段单一、执法不到位，违法用地行为发生后，缺乏强制手段，责任追究缺乏硬措施，执法不严的问题依然存在。

三、意见建议

为进一步贯彻实施《土地管理法》，结合此次执法检查，提出以下建议：

（一）加强《土地管理法》宣传教育，增强土地管理法律意识。采取有效措施，进一步加大《土地管理法》的宣传教育力度。要充分发挥主流媒体和新型社交网络媒体作用，加强对社会各层面的宣传培训，着力增强各级干部、项目业主和群众的土地基本国策意识和法律意识，提高各级各部门维护和遵守土地政策及法律法规的自觉性，不断增强广大人民群众的土地法律观念，使之自觉在法律范围内活动。增强全民珍惜土地资源、保护土地意识，营造依法管理、合法用地的良好氛围。

（二）加强耕地保护，严守耕地保护红线。把严格保护耕地摆在重要位置，采取有效措施，千方百计确保耕地总量动态平衡。加强耕地保护和基本农田保护，定期对耕地和基本农田保护情况进行检查考核，推动各项耕地保护措施全面落实。坚持保护与开发并举，通过土地整理复垦开发，增加有效耕地面积，确保全市耕地总量不减少、质量有提高。进一步强化各级政府的主体责任，坚持保护优先，全面加强用途管制，探索创新土地经营权放活方式，引导村民按照自愿原则进行土地流转，引导土地经营权向种田能手和新型农业经营主体集中。进一步加大资金投入力度，完善农村道路、农田水利基础设施建设，为山区土地创造较为有利的耕种条件，对耕地弃耕抛荒现象进行有效整治。要对土地经营权转移进行规范，防止借土地流转的名义进行土地“非农化”、“非粮化”。严格执行用地预审，控制用地规模，盘活存量，控制增量。加强对招商项目的考察，防止以项目为名圈占土地和浪费土地，从严把好供地关。

（三）加强土地执法，依法严厉打击土地违法行为。要进一步强化国土监管队伍建设，健全完善部门联合执法机制，建立土地动态巡查机制，对土地违法行为做到早发现、早报告、早制止、早处理，从而降低案件的查处难度和执法成本。对违反土地利用总体规划占用耕地和其他违法违规行为,有关部门要依法进行处理，对应当拆除或没收的建筑物和设施,坚决依法予以拆除和没收，对土地违法案件涉案人员，要依法严肃追究相关责任，切实解决土地执法措施不硬、手段不强的问题。进一步加大农村闲置宅基地的综合整治力度，努力营造依法管地、依法征地、依法用地的良好环境。

（四）加大低效用地处置力度，加强土地节约集约利用。强化事前监管，充分运用先进信息技术手段，采用大数据分析方法，建立低效用地自动预警系统，建立部门联动机制，实现用地、用电、用水、用能以及投入产出、税收和企业诚信等相关信息的实时录入与共享，实施工业用地利用状况动态监测监管。全面考虑区域差异、产业差异、发展水平差异等因素，明确低效用地认定的具体标准、程序及再开发利用的具体措施。建立共同参与机制，加大对相关区市的激励和考核力度，充分调动区市政府、土地使用权人及相关权利人的积极性。根据低效用地的宗地特性、产生原因做到“一地一策”，分类及时处置。鼓励采用市场化运作方式，引入社会资金参与处置，研究制定专门的招商引资政策，吸引大型企业、金融机构参与土地收储和开发。对实施整治的项目，加强事中事后监管，防范出现“半拉子”工程，避免出现二次低效用地。

（五）有效实施亩均效益综合评价，着力提升建设用地产出效益。土地是不可再生资源，是我们人类赖以生存的基础，“十分珍惜、合理利用土地”是我国的基本国策。建议对标苏州、常州等先进地市，推行“亩均论英雄”综合改革，进一步优化资源要素配置，不断提高单位土地面积产出效益，推动新旧动能转换和经济高质量发展。探索建立建设用地亩均效益提升长效机制，在新增项目土地招拍挂之前，将建设用地亩均投资强度、亩均增加值、亩均税收等具体指标纳入土地出让条件。企业竞得土地后，地方政府与项目投资主体签订投资建设协议，落实相关要求，明确企业的履约责任，依法对项目建设、竣工验收、达产复核等环节实施协调监管。项目建成并正常运营后，转为按亩均效益综合评价，实施单位土地面积产出效益持续激励。通过正向激励和反向倒逼机制，推动资源要素向高效区域、高端产业、优质企业集聚，倒逼低端低质低效企业加快转型升级。