建议内容：

随着经济社会发展和社会福利事业的进步，我市对城镇三无及农村五保特困老人养老问题给予高度重视，落实了许多优惠政策，投入了大量资金，实行集中供养（委托管理），让这部分社会弱势群体的衣、食、住、医、葬有了全方位的保障，全面提高了他们的幸福指数，对于构建和谐社会、建设幸福威海起到了积极的推动作用。

由于多方面的原因，目前养老机构特别是社会养老机构在供养“三无”及“五保”老人过程中面临一系列痛点和难点问题，需引起各级政府和全社会的足够重视。经过我们对威海各区市（威海环翠区、高区、文登区、临港区、乳山）有代表性的在养“三无”及“五保”老人的民营及公建民营养老机构13家进行了调研，对面临的困难和问题进行了梳理，下一步如何为养老机构纾难解困、进一步提高“三无”及“五保”老人集中供养水平提出建议和措施。

一、面临的困难和问题

（一）管理难度大。大多数“三无”及“五保”老人由于长期处于孤立的生活环境，养成了性格怪癖、不服管理、随心所欲等陋习，养老机构在管理上存在难点。农村五保老人的监护人不明确，镇级和村委经常换人没有直接负责人，远房亲属没有监护义务不愿意参与，五保老人发生安全隐患及赔偿责任等镇村都不负责，但远房亲属平时来探望老人时不见人影，老人发生跌倒、自杀纠纷时却纷纷露面，借机勒索养老院；由此可见“三无”及“五保”老人的监管责任主要落在了养老机构,加大了养老机构的管理难度的同时压力甚大。

（二）失能失智老人护理难度大。“三无”及“五保”老人中有许多失能失智老人。失能、半失能老人的康复训练及失能失智老人的日常照护都需要投入大量的人力物力和财力，仅依靠政府完全丧失生活自理能力每人每年10990元、部分丧失生活自理能力每人每年5495元的护理标准补贴难以支撑相关费用，造成此类老人的照护质量不会很高。

（三）医疗费用不堪重负。“三无”及“五保”老人年老多病，虽有医保报销，但目前仅限于住院费用，门诊及日常服药均由养老机构承担。有的老人在进入养老机构时身无分文，本人的房产土地均由亲属或村里来管理，而面临住院时，亲属和村里都不承担责任费用，住院费需要个人承担部分全部由养老院来承担。特别是慢性病的老人或者心脏支架类的老人，日常一系列用药费用由养老机构负担，例如心脏支架手术后，有的老人每月用药平均都在700元以上，一年接近10000元，养老机构不堪重负。老人就医期间的医疗费用由养老机构先行垫付，老人住院期间，院方派熟悉老人的护理人员进行陪护，实际发生的费用包含员工工资、餐费以及交通费大约每天在200-300元，但有的区政府报销的陪护补贴只有每日25元，额外费用最终由院方买单。“三无”及“五保”老人参加“新农合”的，住院报销比例为80%左右，剩余部分民政特困享受医保一站式救助比例为70%-80%左右，年底慈善大病再救助20%，救助后自付仍超过2000元的，超过部分50%进行临时救助。扣除这两项报销费用，结算费用老人仍无力支付，最终只能由养老机构垫付，经济压力大。

（四）生活补贴费用较低。目前政府对城市特困供养的生活补贴标准为每人每月900元；农村特困供养生活补贴标准为每人每月620元。随着物价水平上涨及用工成本的增加，特别是很多老人都实行委托民营机构集中供养，生活水准按照城镇老人的水平，但拨款按照农村水准，严重供给不平衡，仅靠政府拨付的经费根本难以满足老人的开支。自2019年起，在住“三无”及“五保”老人的运营补贴是按照老人年满60周岁为标准，不够年龄的人员（包括孤儿）不享受补贴待遇，其日常开销和生活照护等各项开支全部由养老机构自行负担。

（五）护理人员招工困难。目前养老机构都尽力提高薪资标准，确保能够招到并留住护理人员，普通护理人员现最低月薪资标准在2500元—3500元之间，护理主管在3000—5000元之间，主任工资在5000元以上，而政府对“三无和五保”老人集中供养的服务人员工资补助是每人每月1800元，与现实际薪资标准差距较大，导致养老机构的人力成本居高不下。同时，护理人员除了承担对老人日常照护的繁重任务外，还面临着无缘故遭受老人谩骂、殴打、诬陷等巨大精神压力，导致很难招到并长期留住护理人员。

二、建议与对策

（一）提高对在养三无和五保老人的补贴水平。根据经济发展水平和财政支付能力，对城镇三无及农村五保特困老人生活补贴标准由每人每月900元（或620元）提高到每月1200元；入住养老机构的三无和五保老人（包括孤儿）无论是否年满60周岁，均享受运营补贴；对在养三无和五保老人日常用药全部由地方财政负担；三无”及“五保”老人参加医保的，住院报销比例由现在的80%提高到90%，剩余部分由民政特困救助全额报销；没有参加医保的由政府出资加入医保。

（二）明确监护责任。明确三无和五保老人户口所在地的居委会和村委会是第一监护人，如有突发事件和安全隐患，居委会和村委会要承担第一监护人责任，老人的远房亲属无权进行过问和干涉或勒索闹事；养老机构负责在养期间的日常管理和服务。

（三）进一步健全良性的社会扶助网络。鼓励社会各方面的力量伸出援手支持养老事业，特别是对承担供养三无和五保老人的养老机构，要明确一批机关事业单位、企业和其他社会组织进行定向帮扶和捐助，构建起以各级政府为主导、养老机构为主体、社会力量为补充的养老支撑网络，全面提升三无和五保老人的养老水平。

（四）进一步减轻养老机构的负担。建议全市统一根据供养三无和五保老人的人数确定对养老机构的暖气费用、维修费用、水电费用的补贴标准；护理人员的工资补助标准要与城镇和农村人均收入水平同比例提高；由政府购买服务，按养老机构供养三五和五保老人数量增设一定的护理员公益岗。

（五）建议由政府起草五保和三无供养条例，明确供养标准的同时也界定突发事件和责任的监管。

(威海万福苑养老股份有限公司董事长  张莉婧、威海嘉盛乳业有限公司总经理  吕  莉）

答复内容：

张莉婧、吕莉代表：

您提出的关于全市养老机构供养城镇三无和农村五保特困老人面临问题的调研与建议收悉，现答复如下：

近年来，为切实解决养老机构供养城乡特困老人面临的问题，解决他们的实际问题，提高供养对象的幸福指数，我市通过完善政策、健全机制、强化管理，取得了明显成效。

一、不断提高各类补贴标准。我市高度重视养老机构建设与发展，根据经济发展水平和财政支付能力，逐年提高城乡特困供养标准，不断完善社会救助保障政策，加大养老机构政策支持力度，为养老机构的正常高效运营提供必要支撑。一是年内多次提高在养特困对象保障标准水平。提标时间由往年的10月份提前4个月至6月份，将农村特困供养基本生活标准由每人每月620元提高至690元，在特困对象照料护理标准确定方面，按照自理、半护理、全护理特困照料护理标准，分别确定为每人每年3297元、5495元、10990元，均位于全省前三位，11月份，又在原有保障标准的基础上，增发1-3季度农村特困供养资金。据测算，每供养一名特困对象，财政将为养老机构拨付1.2—2万元供养资金。明年，我们还将进一步提高补贴标准，自2021年1月1日起，将城乡特困供养基本生活标准分别提高至每人每月1024元和765元。二是发放养老机构运营补贴。对符合条件的养老机构按照实际入住的自理、半自理和不能自理老年人数量，分别给予每人每年600元、1200元和2400的运营补助，连补3年。在此基础上，省、市还对养老机构发放建设、医养结合机构扶持补贴等，培育并支持养老机构持续发展。

二、持续加大特困对象医疗保障水平。逐步完善特困对象的医疗保障政策，特困对象参加医疗保险费用由各区市政府代缴一档保险费，无需个人自负。特困对象在享受基本医疗保险、大病保险的基础上，享受医疗救助政策，对个人自负部分不设起付线，给予最高80%的救助，剩余超过5000元部分，执行重特大疾病再救助政策给予70%的救助。同时，加大特困对象生活保障，将其日常用药费用纳入支出型临时救助范围，对在门诊慢性病和连续6个月以上普通门诊治疗的，按医嘱或说明用药剂量产生的个人普通门诊治疗自负费用，超过2000元的按50%给予最高12倍月城市低保标准，即9444元的救助，对因剩余医疗费用造成基本生活出现严重困难的，通过急难型临时救助再给予不超过12倍月城市低保标准的救助，对于集中供养特困对象医疗费用支出过大的情况，养老机构可向镇街申请临时救助，按照政策规定给予相应兜底保障，基本解决特困对象医疗难题。

三、强化管理，进一步明确特困对象监管责任。为解决责任不明确的问题，我市不断加强集中供养特困对象的管理，各区市全面落实特困对象入住养老机构协议签订工作，明确各方权利、责任与义务，做好权责划分，推动机构不断完善各类突发事件处置应急预案，避免各方利益冲突与矛盾激化。其中，荣成市细化供养机构、特困对象、村（居）民委员会、镇（街道）人民政府的四方集中供养协议，明确指出特困对象要服从供养机构管理，对不遵章守纪经多次教育不改的，由村（居）负责接回代管，村（居）协助供养机构加强对特困对象的管理和教育，不得拒收接回代养人员。同时，为增强养老服务行业风险防范，我市在全省率先出台《威海市养老服务机构综合责任保险实施意见》，积极推行养老服务意外保险制度，构建起养老服务业风险分担机制，并将参保费用纳入财政预算，市县分担比例达80%。养老服务意外保险对残疾或身故、医疗、住院、紧急救援、法律、第三者责任等具体赔付项目进行了明确，并细化不同项目的赔偿金额，全面确保养老机构有效降低运营风险，有效提高养老机构抵御意外风险及善后处置能力。

四、积极引导社会力量参与帮扶养老机构。我市鼓励社会各界伸出援手，倡导采取捐赠、结对帮扶、定期探视等形式的关爱服务活动支持养老事业。各级政府和部分单位每年在重阳节、春节等重大节日期间均开展走访慰问活动，为承担特困供养的养老机构送去慰问金、被褥、衣服、米面、花生油等物资，送上党和政府的关怀。今年重阳节期间，市民政局组织为25家养老机构送去价值50万元的款物。今年我们又联合发改部门下发《关于对社会力量参与社会救助进行信用管理的实施方案》，鼓励支持社会力量参与公益活动，并给予诚信赋分，有效引导社会组织、社会工作者、社会志愿者及社区企业等社会力量积极参与帮扶养老机构。

五、强化制度保障，有效减轻养老机构的负担。为进一步降低养老机构的经济负担，省、市先后出台《山东省养老服务条例》《威海市居民养老服务保障条例》，明确提出高度重视养老服务发展的要求，对养老服务组织执行享受税收优惠和行政事业性收费减免政策，同时在用水、用电、用气、用热等方面按照居民生活类价格标准优惠收费，在安装、使用和维护固定电话、有限电视、宽带互联网等方面，要求按照有关规定减免收费，有效减轻了养老机构的部分负担。加强养老护理员队伍建设，连续多年实施千名护理员免费培训工程，市财政按每人2000元的标准予以补助。加强医养结合人员培训，举办医养结合培训班百余次，培训相关工作人员2000多人次。

六、完善配套特困供养政策。目前，我省沿用国务院《农村五保供养工作条例》和《山东省农村五保供养办法》，民政部也先后出台了《国务院关于进一步健全特困人员救助供养制度的意见》、《特困人员认定办法》，对特困人员认定、供养保障等方面提出明确要求，省、市根据国家规定要求，出台了《关于健全特困人员救助供养制度的实施意见》《关于转发鲁民函〔2019〕31号进一步做好特困人员供养工作的通知》《关于贯彻落实鲁民〔2020〕2号文件进一步做好特困供养人员照料服务工作的通知》等多部文件，进一步完善了特困对象保障的配套政策文件，巩固强化困难群众兜底保障措施，进一步提高特困对象的保障水平。

衷心感谢您对我市特困供养工作的关心和支持！下一步，我们将继续加大对养老机构的扶持力度，在为养老机构提供更多资金和政策支持的同时，积极与省厅对接，研究将入住养老机构的特困对象（包括孤儿）无论是否年满60周岁，均纳入运营补助范围。加大社会力量参与的支持力度，鼓励机关事业单位、企业、社会组织以及其他社会力量参与养老事业的积极性，研究建立定向帮扶和捐赠工作，构建起以各级政府为主导、养老机构为主体、社会力量为补充的养老支撑网络，全面提升特困对象的供养保障水平。加大政策保障力度，严格执行上级关于兜底保障困难群众的规定，全面落实相关要求，为建设“精致城市·幸福威海”作出应有贡献。

威海市民政局

2020年6月16日